[문제 1] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률상 대집행을 설명하고, 토지소유자 및 관계인이 수용 또는 사용의 개시일까지 당해 토지나 물건을 인도하거나 이전하지 아니하는 경우에 대집행으로 이를 강제할 수 있는지 검토하시오(25점).
I. 서(제도의 취지, 근거)
피수용자인 토지소유자 및 관계인이 토지나 물건의 인도, 이전의무를 이행하지 않는 경우 그 이행을 확보하기 위하여 대집행제도를 두고 있다. 이는 토지보상법 제89조에 근거규정을 두고 있다.
II. 대집행
1. 의의 및 취지(보상법 제89조)
대집행은 대체적 작위의무를 그 의무자가 이행하지 않는 경우에, 당해 행정청이 그 의무를 스스로 행하거나 제3자로 하여금 이를 행하게 하고, 그 비용을 의무자로부터 징수하는 행위를 말한다. 공익사업의 원활한 수행을 목적으로 하는데에 그 취지가 인정된다.
2. 요건
(1) 신청요건(보상법 89조)
① 이법 또는 이 법에 의한 처분으로 생긴 의무 불이행, ② 기간 내에 의무를 완료하기 어려운 경우, ③ 의무 이행이 현저히 공익을 해한다고 인정되는 경우에 사업시행자의 신청에 의하여 시도지사, 시-군-구청장이 집행하게 된다.
(2) 실행요건(행정대집행법 2조)
① 공법상 대체적 작위의무 불이행, ② 다른 수단으로 이행확보 곤란할 것, ③ 의무 불이행을 방치함이 심히 공익을 해하는 경우일 것을 요건으로 하며, 요건 충족시에도 대집행권 발동여부는 재량에 의한다.
(3) 의무이행자 보호(89조 3항)
국가, 지자체는 의무를 이행해야 할 자의 보호를 위해 노력하여야 한다. 공익 사업현장에서 인권침해 방지 위한 노력을 강구하고자 하는 입법적 취지가 있다.
3. 대집행 절차
(1) 계고
계고란 상당기간까지 의무불이행시 대집행을 한다는 뜻의 문서를 말하며 준법률적 행정행위로서 통지에 해당한다. 예외규정으로서 비상시 또는 위험 절박시에 생략이 가능하다.
(2) 대집행영장에 의한 통지
대집행영장이란 대집행시기, 책임자, 비용계산액을 통지하는 행위를 말하며 준법률적 행정행위로서 통지에 해당한다.
(3) 실행
대집행의 실행이란 대체적 작위의무를 이행시키는 물리력의 행사를 말한다. 이는 수인의무를 부과하는 권력적 사실행위에 해당한다.
(4) 비용징수
비용징수란 대집행에 소요된 비용을 징수하는 것을 의미하며 이는 금전납부를 명하는 급부하명에 해당한다.
III. 인도, 이전 의무 거부시 대집행 가능성
1. 문제점(비대체적 작위의무 포함 가능 여부)
인도의무는 비대체적 작위의무로서 토지소유자가 거부하는 경우에는 타인이 대신하여 행할 수 있는 의무, 즉 대체적 작위의무에 해당하지 않게 되어 대집행의 대상이 되지 않는다. 그러나 토지보상법 제89조에서 수용목적물의 인도, 이전에 관한 대집행을 규정하고 있으므로, 이 규정이 대집행을 인정한 특별규정으로 보아야 하는지에 대해 견해가 대립되고 있다.
2. 학설
(1) 부정설
인도, 이전의무는 대체적 작위의무가 아니므로 이 규정에도 불구하고 대집행이 불가능하다는 견해이다. 부정설에 의하면 대집행은 위법하다.
(2) 긍정설
토지 및 건물의 이전의무는 대체적 작위의무이나, 인도의무는 비대체적 작위의무로써 대집행에 해당하지 않는다. 그러나 토지보상법 제89조 제1항은 예외적으로 대집행을 인정한 특례규정에 해당한다는 견해이다.
3. 판례
① 도시공원시설 매점점유자 점유배제는 대집행 대상이 아니라 판시하였고, ② 보상법 89조 ‘인도’에는 명도도 포함되는 것으로 보아야 하고, 명도의무는 대체적 작위의무라고 볼 수 없으므로 특별한 사정이 없는한 대집행 불가하다고 하였으며, ③ 철거의무 약정에 의한 명도의무는 공법상 의무가 아니므로, 대집행이 불가하다고 판시하였다.
IV. 결
보상법상 명문으로 대집행에 대하여 규정한바, 이전의무는 대체적 작위의무로써 대집행에 해당하며, 인도의무는 의무이행자의 보호측면에서 비례원칙에 근거하여 대집행여부를 판단하는 것이 국민의 권리보호 측면에서 타당하다.
[문제 2] 경기도는 남북교류협력사업이 증대할 것으로 예상하고 파주시 일대에 화물터미널을 설치하기로 계획하고 2014년 5월 16일에 사업인정을 받았다. 이와 관련하여 다음 물음에 답하시오.
(1) 토지소유자 및 관계인에게 인정되는 재결신청청구권에 대하여 설명하시오.(10점)
I. 의의(토지보상법 제30조)
재결신청청구권이란, 사업인정 후 협의가 성립되지 아니한 때 토지소유자 및 관계인이 사업시행자에게 서면으로 재결신청을 조속히 할 것을 청구할 수 있는 권리를 말한다.
II. 취지
①수용당사자간의 공평을 기하고, ②법률관계를 조속히 확정하여 ③ 피수용자의 재산권을 보호하는 것에 취지가 인정된다.
III. 성립요건
1. 당사자
재결신청청구의 당사자는 토지소유자 및 관계인이 되며, 피청구인은 사업시행자가 된다.
2. 청구기간
원칙적으로 협의 미성립시에는 사업인정고시가 있은 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다. 판례는 협의불성립이 명백할 경우 협의기간 만료전에도 청구가 가능하며, 사업인정후 협의기간 통지하지 않은 경우에는 상당기간이 경과하여도 청구가 가능하다.
3. 청구의 형식
서면에 의하여 사업시행자에게 제출하여야 하며, 기재사항이 누락되더라도 의사의 표시만 명백히 하면 청구서로서의 효력에는 영향이 없다.
IV. 재결신청청구의 효과
1. 사업시행자 재결신청의무(보상법 제30조 제2항)
청구를 받은 사업시행자는 재결신청청구가 있은 날로부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다
2. 지연가산금 지급의무
사업시행자가 청구일로부터 60일이 경과하여 재결신청한 경우 법정이율을 적용한 지연가산금을 지급하여야 한다. 지연가산금은 손해에 대한 보전으로 그 성질이 보상금에 해당한다.
(2) 만일 경기도가 최근 북핵문제로 긴장이 고조되는 사정 등을 고려하여 사업추진 시기를 늦출 필요성이 있다고 판단하고 사업인정고시 후 상당한 기간이 경과하도록 협의기간을 통지하지 아니하고 있다면, 토지소유자 갑은 재결신청의 청구를 할 수 있는가?(5점)
I. 쟁점의 정리
사안은 사업시행자가 사업인정고시 후 협의기간을 통지하지 않은 것이 문제된다.
II. 재결신청의 청구기간
원칙적으로 협의 미성립시에는 사업인정고시가 있은 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다. 판례는 협의불성립이 명백할 경우 협의기간 만료전에도 청구가 가능하며, 사업인정후 협의기간 통지하지 않은 경우에는 상당기간이 경과하여도 청구가 가능하다.
III. 사안의 해결
판례에 의해 도시계획사업 시행자가 사업실시계획인가의 고시 후 상당한 기간이 경과하도록 협의대상 토지소유자에게 협의기간을 통지하지 아니하였던 경우, 토지소유자는 재결신청의 청구를 할 수 있다고 판시(93누9064)하고 있으므로, 갑은 재결청구가 가능하다.
(3) 경기도가 보상계획을 공고-열람한 후에 갑에게 협의기간을 2014년 8월 1일부터 2014년 8월 31일까지로 하여 보상협의요청서를 보내왔다. 이 때 당사자간에 협의가 성립할 가능성이 없음이 명백한 경우 갑은 협의기간 만료 전에도 재결신청의 청구를 할 수 있는가? 만약 할 수 있다면 경기도는 언제까지 재결을 신청하여야 하는가?(10점)
I. 쟁점의 정리
사안은 협의불성립이 명백한 경우 협의기간 만료 전에도 재결신청의 청구가 가능한지와 가능한경우 사업시행자의 재결신청 기한이 문제된다.
II. 재결신청의 청구기간
원칙적으로 협의 미성립시에는 사업인정고시가 있은 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다. 판례는 협의불성립이 명백할 경우 협의기간 만료전에도 청구가 가능하며, 사업인정후 협의기간 통지하지 않은 경우에는 상당기간이 경과하여도 청구가 가능하다.
III. 사업시행자 재결신청의무(보상법 제30조 제2항)
청구를 받은 사업시행자는 재결신청청구가 있은 날로부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다.
IV. 사안의 해결
판례에 의해 협의의 성립가능성이 명백한 경우 굳이 협의기간 종료시까지 기다릴 필요성이 없기 때문에, 재결신청의 청구를 할 수 있다. 다만 이 경우에 사업시행자 경기도의 재결신청기한은 협의기간 만료일로부터 기산하여야 하며 2014년 8월 31로부터 60일 이후(초일불산입)인 2014년 10월 30일까지 재결을 신청하여야 한다.
[문제 3] 최근 몇 해 동안 가뭄으로 인해 극심한 식수난을 겪게 되자 한국수자원공사는 식수를 확보하기 위해 남양주시 화도읍 일대에 댐을 건설하려 하는바 주변의 적정한 부지를 물색하던 중 경기도가 하수종말처리장설치를 위해 도시계획시설로 결정해 놓은 부지가 적합하다고 판단하여 취득하고자 한다. 이에 경기도는 이미 공익을 위해 제공되고 있는 부지이므로 수용할 수 없다고 주장하고 있다. 한국수자원공사가 적법하게 화도읍일대의 부지를 취득할 수 있는지 판단하여 보시오.(20점)
I. 쟁점의 정리
설문은 공물에 대해 수용취득이 가능한지가 문제된다. 이에 공물의 수용가능성에 대하여 서술하고자 한다.
II. 공물의 수용가능성
1. 공물 의의 및 문제점
공물이란 국가, 지방자치단체 등 행정주체에 의해 직접행정 목적에 공용된 개개의 유체물을 의미한다. 보상법 19조 2항에서는 공익사업에 수용되거나 사용되고 있는 토지등은 특별히 필요한 경우가 아니면 다른 공익사업을 위하여 수용하거나 사용할 수 없다고 규정하고 있는데, 여기서 ‘특별히 필요’의 해석여부와 취득절차상 용도폐지가 필요한지 여부가 쟁점이다.
2. 공물의 수용가능 여부 검토
(1) 학설
1) 긍정설
특별히 필요한 경우란 현재 당해 토지를 사용하고 있는 공익사업보다 당해 토지를 수용하고자 하는 사업이 보다 더 공익상 필요가 큰 경우로서 이 경우에는 수용의 대상이 될 수 있다는 견해이다. 즉, 용도폐지가 선행되지 않고도 공물의 수용이 가능하다고 보고 있다.
2) 부정설
공물은 먼저 공용폐지가 되지 않는 한 수용의 대상이 될 수 없다고 보는 견해이다. 특별히 필요한 경우란 수용하거나 사용할 수 있다는 특별한 명문의 규정이 있는 경우를 의미하는 것으로 해석한다.
(2) 판례
① 지방문화재로 지정된 토지와 관련하여 수용의 대상이 된다고 판시하였고, ② 공익사업의 시행자가 요존국유림을 그 사업에 사용할 필요가 있는 경우에 국유림법 등에서 정하는 절차와 방법에 따르지 않고, 이와 별개로 토지보상법에 의한 재결로써 요존국유림의 소유권 또는 사용권을 취득할 수는 없다고 봄이 타당하다고 판시하였다.
(3) 검토
현행 토지보상법 제19조 제2항의 해석상 부정설이 타당하다. ‘특별히 필요한 경우’라 함은 법령에 명문의 규정이 있는 경우를 말한다고 보아야 하며, 특별한 필요의 인정시 수용이 가능하나, 실무상 용도폐지 절차가 요구된다.
III. 특별한 필요에 대한 판단
1. 비례의 원칙 의의 및 내용(헌법 제37조 제2항 및 행정기본법 제10조)
행정작용에 있어서 행정목적과 행정수단 사이에는 합리적인 비례관계가 있어야 한다는 원칙으로 ① 적합성의 원칙, ② 필요성의 원칙, ③ 상당성의 원칙 충족시 수용가능하다.
2. 사안의 경우
기존사업인 하수종말처리장으로써 부지를 이용하는 경우의 공익과 댐건설로써 부지를 이용하는 경우의 공익을 비교형량하여 공익이 큰 경우의 용도로써 사용하는 것이 바람직하다.
IV. 사안의 해결
하수종말처리장과 댐건설로 이용하는 경우를 각각 공익을 산정하여 비교형량을 하여야 하고, 만약 댐건설의 공익이 더 크다면 용도폐지절차를 통하여 부지의 취득이 가능하다.
[문제 4] 토지소유자 갑, 을, 병은 토지수용위원회를 상대로 잔여지 수용청구를 하였으나 토지수용위원회는 이를 받아들이지 않았다. 갑, 을, 병은 잔여지 감가보상을 선택적으로 병합하여 제기할 수 있는가?(10점)
I. 쟁점의 정리
사안은 재결 취소소송과 관련된청구소송(손실보상)을 병합하여 소를 제기할 수 있는지의 여부가 문제된다. 이하 관련청구소송의 병합에 대하여 서술하고자 한다.
II. 관련청구소송의 병합
1. 의의 및 취지
취소소송 또는 무효등확인소송에 당해 취소소송과 관련이 있는 청구소송(관련청구소송)을 병합하여 제기하는 것을 말한다. 이는 소송경제를 도모하고, 서로 관련 있는 사건 사이에 판결의 모순저촉을 피하기 위함에 그 취지가 인정된다.
2. 종류
(1) 병합시기에 따른 분류
① 계속중인 취소소송 등에 관련청구소송을 병합하는 후발적 병합, ② 취소소송 등과 관련청구소송을 함께 제기하는 원시적 병합 이 있다.
(2) 병합형태에 따른 분류
① 원고가 여러 개의 청구를 하면서 각 청구에 대하여 개별적 판결을 구하는 중첩적 병합, ② 원고가 여러개의 청구를 하면서 그 중 하나가 인용될 것을 해제조건으로 하여 다른 청구에 대하여도 심판을 요구하는 선택적 병합, ③ 여러 개의 청구를 하면서 1차적 청구가 인용되지 않을 경우에 2차적 청구에 대하여 심판을 요구하는 예비적 병합이 있다.
3. 요건
(1) 취소소송 등에 병합할 것
취소소송 등과 취소소송 등이 아닌 관련청구소송의 병합은 취소소송 등에 병합하여야 한다. 취소소송 등이 주된 소송이며 취소소송 등간의 병합은 어느쪽에든지 병합할 수 있다.
(2) 각 청구소송이 적법할 것
주된 취소소송 등과 관련청구소송은 각각 소송요건을 갖추어야 한다.
(3) 관련청구소송이 병합될 것
1) 관련청구소송
관련청구소송이라 함은 주된 취소소송 등의 대상인 처분 등과 관련되는 손해배상, 부당이득반환, 원상회복 등 청구소송 및 취소소송을 말한다.(소송법 제10조 제1항)
2) 처분 등과 관련되는 손해배상, 부당이득반환, 원상회복 등의 청구
손해배상청구 등의 청구의 내용 또는 발생원인이 행정소송의 대상인 처분 등과 법률상 또는 사실상 공통되거나, 그 처분의 효력이나 존재 유무가 선결문제로 되는 등의 관계에 있는 청구를 말한다.
3) 처분 등과 관련되는 취소소송
당해 처분 등과 관련되는 재결의 취소청구 또는 재결에 관련되는 처분의 취소청구와 같이 당해 항고소송의 대상이 원인적으로 서로 관련되는 경우를 의미한다.
4) 기타
항고소송에 당사자소송을 병합할 수 있는지 여부도 문제될 수 있으나 양 청구가 상호관련되는 청구인 경우에는 병합이 가능하다고 보아야 할 것이다.
(4) 주된 취소소송이 사실심 계속중일것(후발적 병합의 경우)
주된 취소소송이 사실심의 변론종결 전이어야 한다.
4. 관련청구소송의 병합요건의 조사 및 판결
병합요건은 법원의 직권조사사항이며, 병합요건 불충족시 변론을 분리하여 별도의 소로 분리심판하여야 하는 것이 원칙이다. 판례는 본래의 ‘취소소송 등’이 부적합하여 각하되면, 그에 병합된 관련청구소송도 소송요건을 흠결하여 부적합하다고 보고, 각하되어야 한다고 한다.
III. 사안의 해결
사안의 경우 재결 취소소송과 손실보상을 병합하여 함께 소를 제기하고자 하므로 원시적 병합에 해당하며, 주된소송인 재결 취소소송이 인용되지 않을 경우에 손실보상을 심사하게 되므로 예비적 병합에 해당한다. 취소소송과 손실보상청구는 서로가 양립할 수 없는 형성권에 기하므로 선택적 병합에는 해당하지 않는다. 따라서 선택적 병합으로는 제기할 수 없다.